Dzień, w którym wszyscy wrócili z tarczą

10 grudnia na szczycie Rady Europejskiej doszło do długo wyczekiwanego porozumienia ws. budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027, funduszu odbudowy i dołączonego do pakietu budżetowego mechanizm praworządności. Sprzeciwiające się rozporządzeniu wprowadzającemu mechanizm warunkowości Polska i Węgry w zamian za pewne ograniczenia w możliwości wdrażania tzw. mechanizmu praworządności, zrezygnowały z zastosowania weta w tej sprawie a decyzja szczytu została ogłoszona sukcesem wszystkich stron. Jak to w Unii. Kto faktycznie zwyciężył a komu jedynie wydaje się, że wrócił z tarczą? Na odpowiedź na to pytanie lepiej odczekać do kolejnego sporu o tzw. praworządność w UE. A tymczasem warto przeanalizować, jak kompromis zawarty w Brukseli komentują media niemieckie. W końcu to Niemcy są głównym autorem sporu o tzw. praworządność.

Z jednej strony satysfakcja premierów Mateusza Morawieckiego i Viktora Orbana, z drugiej oddychająca z ulgą niemiecka prezydencja, której udało się uniknąć holenderskiego „czarnego poniedziałku” [w październiku 1991 roku prezydencja holenderska w Radzie UE poległa na projekcie traktatu z Maastricht. Jedynie Belgia poparła propozycję Holendrów, reszta państw wspólnoty uznała go za „zbyt daleko idący”]. Tak w skrócie można podsumować zawarte w czwartek porozumienie. Każdy skrót jest jednak uproszczeniem. Nie bez przyczyny spór o tzw. mechanizm praworządności przedstawiano jako walkę o zachowanie suwerenności, choć z drugiej strony można sobie oczywiście zadać pytanie czy przyjmowanie wspólnego pakietu finansowego polegającego również na uwspólnotowieniu unijnych długów nie jest dalece bardziej ryzykowne dla suwerenności państw wspólnoty niż obarczone szantażem finansowym, ale występujące punktowo potyczki o kwestie ideologiczne. Czas pokaże, który z tych elementów mocniej odciśnie się na funkcjonowaniu państw UE.

Hamulec zaciągnięty

Dzięki konkluzjom zapisanym na grudniowym szczycie, które uściślają warunki ewentualnego wdrażania mechanizmu praworządności w odniesieniu do państw członkowskich, Polska i Węgry mają być chronione przed ryzykiem arbitralnych nadużyć mechanizmu praworządności. Celem przepisów dotyczących warunkowości nie jest już bowiem pojęte szeroko (i mgliście) tzw. łamanie praworządności, ale ochrona budżetu unijnego przed korupcją i oszustwami. Ponadto w konkluzjach zapisano, że samo stwierdzenie naruszenia praworządności w państwach członkowskich nie będzie powodem do uruchomienia mechanizmu praworządności. I tak np. gdy jakiekolwiek państwo członkowskie zakwestionuje legalność mechanizmu praworządności przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, Komisja Europejska powstrzyma się od jego wdrażania. Poza tym nowy instrument mający jednak mimo wszystko działanie dyscyplinujące, będzie mógł być stosowany wyłącznie do budżetu unijnego na lata 2021-2027 oraz funduszu odbudowy. Co oznacza, że nie tyczy się już środków, na które zaciągnięto zobowiązania w ramach aktualnie obowiązujących ram budżetowych.

Premier Mateusz Morawiecki we wpisie w mediach społecznościowych, nazwał wynegocjowane porozumienie „podwójnym zwycięstwem”. „Budżet UE może wejść w życie i Polska otrzyma z niego 770 mld zł. (…) Pieniądze są bezpieczne, bo mechanizm warunkowości został ograniczony bardzo precyzyjnymi kryteriami” – napisał premier. W podobnym duchu wyrażał zadowolenie z porozumienia premier Węgier.

Mechanizm gwarancyjny do rozporządzenia – tak bowiem strona polska nazwała zapisy konkluzji ze szczytu, które zgodnie z nazwą mają zagwarantować Polsce (ale i innym państwom członkowskim, które być może popadną w kolizję z unijnym rozumieniem praworządności) bezpieczeństwo budżetowe. Żródła brukselskie podkreślają jednak, że konkluzje nie są prawnie wiążące, ale politycznie obowiązujące, co biorąc pod uwagę pewną kreatywność w interpretowaniu zapisów w brukselskich kręgach, może jednak budzić wątpliwości.

„Polityczne opakowanie” czy „Polityczna gra”?

Kiedy w Brukseli ważyły się losy polskiego i węgierskiego weta, w Berlinie debatowano nad nowym budżetem Republiki Federalnej Niemiec. I tamtejsze media zdecydowanie bardziej niż Brukselą były zainteresowane Berlinem i tym czy państwo pozwoli sobie na zaciąganie kolejnych długów na poczet walki z koronakryzysem. Tuż po ogłoszeniu pierwszych wyników szczytu niemieckie portale zaczęły jednak publikować wstępne analizy wyniku negocjacji. Leitmotivem była opinia, że to Angela Merkel była architektem porozumienia wypracowanego z Polską i Węgrami, ale w pisanych na gorąco komentarzach poruszono też kilka innych wątków.

Portal Deutsche Welle zaznaczył, że Mateusz Morawiecki i Victor Orban: „musieli się pogodzić z czerwoną linią Parlamentu Europejskiego orazinnych krajów Unii, które kategorycznie odrzucały możliwość zmian w projekcie rozporządzenia „pieniądze za praworządność”. W zamian uzgodniono na szczycie UE polityczne „opakowanie”, by pomóc Polsce i Węgrom w przełknięciu tej reformy. Głównym zyskiem obu krajów jest rzeczywiste, choć dokonane w sposób nielegislacyjny, odsunięcie stosowania rozporządzenia do 2022 czy nawet 2023 r”.

Jak podkreśla DW, w dokumencie nie zapisano, że w przypadku zaskarżenia reformy do TSUE , Komisja Europejska wstrzyma się z opracowaniem nowych wytycznych do rozporządzenia, by włączyć do nich wnioski z jego wyroku. Ze względu na czas potrzebny do rozpatrzenia skargi, KE będzie zmuszona poczekać co najmniej do 2022 roku. Sama ugoda zawarta w Brukseli ma otworzyć drogę do sformalizowania zgody państw wspólnoty oraz Parlamentu Europejskiego na mechanizm „pieniądze za praworządność” i nowy budżet UE na lata 2021-27.

Na łamach „Frankfurter Allgemeine Zeitung” komentator polityczny Klaus-Dieter Frankenberger, pisał: „Węgry ogłaszają się zwycięzcą nad pakietem koronowym. Nie świadczy to ani o zrozumieniu Europy ani o dobrej woli”. Zdaniem publicysty rząd Niemiec dołożył wszelkich starań by zażegnać spór wokół mechanizmu praworządności i znaleźć kompromisowe rozwiązanie. Autor felietonu sugeruje, że postawa Viktora Orbana ogłaszającego tuż po ogłoszeniu rezultatów negocjacji swoje zwycięstwo była nie na miejscu. „Węgry „walczyły” i tak jak Polska złożyły weto dla budżetu UE. To być może brzmi romantycznie, ale kto w Unii Europejskiej mówi o zwycięzcach – a zatem muszą być i jacyś przegrani – ten albo [Unii] nie rozumie, albo zależy mu jedynie na własnej korzyści a resztę ma za głupich”.

Na stronie internetowej dziennika „Süddeutsche Zeitung” pojawił się natomiast tekst pod tytułem „Europa to my” .Jego autorzy podkreślają kluczową rolę Angeli Merkel w wypracowaniu porozumienia, cytują również słowa znanej ze swojej wyjątkowej awersji do Victora Orbana, wiceprzewodniczącej Parlamentu Europejskiego, Katariny Barley zaniepokojonej faktem, że na skutek nowych ustaleń Komisja Europejska może zaciągnąć hamulec w sprawie egzekwowania od państw członkowskich przestrzegania praworządności.

„To, że akurat Polska i Węgry ogłaszają się zwycięzcami i przedstawiają dość oryginalne interpretacje kompromisu, stanowi część politycznej gry i nie powinno nikogo dziwić. Angela Merkel, podobnie jak prezydent Litwy, Gitanas Nauseda, zapewne ma szersze spojrzenie na sytuację. Nauseda filozofował, że tym razem nie chodzi o sytuację „win-win”, ale o to, że „jeżeli nie uda nam się znaleźć kompromisu, wszyscy będziemy przegrani” – pisze „Süddeutsche Zeitung”.

Czujność zwycięzcy

Czyli, idąc tym tropem, w czwartkowy wieczór wszyscy uczestnicy sporu o didaskalia do ram finansowych na kolejnych kilka lat i wspólnego zadłużenia się państw unii (co bez względu na to czy ktoś jest zwolennikiem mechanizmu praworządności w jego najbardziej restrykcyjnej postaci czy wolałby w całości pozbyć się tego straszaka z unijnych dokumentów), wyszli z tarczą. Niemcy, które wypuściły dżina praworządności ze swojej butelki a potem z poświeceniem mediowały między nim a jego ofiarami w celu zażegnania kryzysu. Premier Holandii, Mark Rutte, który mimo przyzwolenia na kompromis, opuści Brukselę jako twardy negocjator, czym zapunktuje w ojczyźnie i być może zapewni sobie wygraną w nadchodzących wyborach. Polska i Węgry, jako państwa, które pokazały, że weto jest normalnym narzędziem negocjacyjnym a nie fanaberią. Unijne zwycięstwa mają jednak to do siebie, że szybko wietrzeją. Jeżeli więc wszyscy wygrali, również wszyscy powinni czujnie pilnować swojej wygranej.

Olga Doleśniak-Harczuk

Ekspertka Instytutu Staszica